Claudia Terán
El sistema de justicia en Bolivia vive una profunda crisis que lo ha dejado imposibilitado de cumplir su principal rol consistente en la tutela de los derechos de las personas. Graves problemas ampliamente denunciados y documentados[1] en relación con retardación y mora procesal, hacinamiento carcelario, redes de corrupción judicial, persecución política develan el fracaso de la reforma constitucional de 2009 respecto a la justicia, consistente en la elección de las altas autoridades de la judicatura por voto popular.
Diversos organismos de derechos humanos han mostrado su preocupación por el estado de la justicia y su repercusión en la protección y garantía de derechos humanos. Según el Grupo Interdisciplinario de Expertos Independientes[2], persiste una falta de independencia judicial como un problema estructural. El Relator Especial de la ONU sobre la independencia de jueces y abogados, Diego García Sayán, en su informe luego de su visita a Bolivia en 2022 destacó que la elección por sufragio universal no garantiza la independencia ni la idoneidad de los nombramientos, y ha sido marcada por el ausentismo y el voto nulo[3].
El Comité de Derechos Humanos de la ONU[4] recomendó a Bolivia redoblar esfuerzos para asegurar la autonomía, independencia e imparcialidad de jueces y fiscales. La CIDH, tras una visita en marzo de 2023, señaló la falta de acceso a la justicia como un problema estructural y recomendó una reforma que garantice la independencia judicial y el estado de derecho y en su informe[5] urge una concertación de todas las fuerzas políticas representadas en la Asamblea Plurinacional, garantizando los estándares interamericanos en la materia durante la etapa de preselección de candidaturas. Asimismo, llama a adoptar mecanismos de participación de la sociedad civil en el proceso de preselección, desarrollando normas que permitan dirimir objeciones a los resultados
Vicisitudes del proceso de preselección
Por mandato constitucional, los magistrados del Tribunal Supremo de Justicia, Tribunal Agroambiental, y del Tribunal Constitucional Plurinacional, además de los miembros del Consejo de la Magistratura, son elegidos cada seis años por sufragio universal, aunque los candidatos son preseleccionados por la Asamblea Legislativa Plurinacional. Tras el controversial proceso electoral de 2017, correspondía la ejecución de uno nuevo para elegir a las nuevas autoridades judiciales durante la gestión 2023 para su posesión a principios de 2024. Sin embargo, debido a diversas irregularidades y decisiones políticas, no se han cumplido los tiempos establecidos en la Constitución Política del Estado.
El 27 de marzo de 2023, la Asamblea Legislativa Plurinacional (ALP) aprobó la convocatoria y el reglamento para las elecciones judiciales, comenzando el registro de postulantes el 29 de marzo. En abril de 2023, el proceso se paralizó dos veces: primero por un amparo constitucional contra un requisito del reglamento y luego por una acción de inconstitucionalidad abstracta, ya que la convocatoria y reglamento fueron aprobados por una resolución (mayoría simple) y no por ley (dos tercios), como exige la Constitución. El 31 de julio, el Tribunal Constitucional Plurinacional (TCP) declaró inconstitucional el reglamento y la convocatoria, estableciendo que la preselección debe ser regulada por una ley aprobada por dos tercios del pleno de la ALP.
En agosto, la Comisión de Constitución del Senado aprobó por unanimidad el Proyecto de Ley No 144 de Preselección de candidatos y el 20 de septiembre, el Órgano Judicial presentó una consulta sobre la constitucionalidad de partes del proyecto al TCP, solicitando la suspensión de actividades legislativas relacionadas hasta un pronunciamiento.
El 31 de octubre finalizó la gestión legislativa 2022-2023 sin resolver la reglamentación del proceso de preselección. El 12 de diciembre, en respuesta a la consulta del Tribunal Supremo de Justicia, el TCP emitió una declaración disponiendo la prórroga del mandato de las autoridades del Órgano Judicial y del Tribunal Constitucional Plurinacional hasta que se elijan y posesionen nuevas autoridades.
El 17 de febrero de 2024 inició el proceso de preselección de candidatos con la publicación de la convocatoria, la ALP debía enviar al Tribunal Supremo Electoral (TSE) la lista de preseleccionados para el 6 de mayo. Se recibieron 715 postulaciones para los altos cargos del Tribunal Constitucional, Tribunal Supremo de Justicia, Tribunal Agroambiental y Consejo de la Magistratura, de estos, 405 candidatos quedaron habilitados para la fase de exámenes orales, la cual no llegó a realizarse, pues en medio del proceso se presentaron 41 solicitudes de reconsideración de candidatos, más de 35 demandas judiciales, incluyendo amparos constitucionales y una acción popular que alegaba vulneración de derechos de mujeres indígenas en la composición de postulantes, misma que el 30 de abril fue resuelta por la Sala Constitucional Primera de Pando anulando todo el proceso, luego de más de 20 días de paralización, el TCP revocó la decisión y determinó la continuación del proceso de preselección.
Sin embargo, las comisiones mixtas de la ALP encargadas de esta fase del proceso aún no se ponen de acuerdo para reanudar el trabajo, sumado a ello, la Asamblea se encuentra paralizada debido a la ausencia de acuerdos entre las bancadas que sufren fracturas internas.
Vulneraciones a obligaciones internacionales en materia de derechos humanos
El accidentado proceso previo a la preselección de jueces contraviene derechos consagrados en instrumentos internacionales de protección de derechos humanos.
Por un lado, se está atentando contra el derecho al acceso a la justicia, establecido en artículo 8 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos[6]. El Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, por su parte, reconoce este derecho en su artículo 14, considerado como absoluto por el sistema universal[7], contiene los principios esenciales para el ejercicio de autoridades judiciales:
Independencia: se centra en el procedimiento y las cualificaciones requeridas para la elección o designación de jueces y las garantías para la seguridad de su cargo[8]. De acuerdo con el Comité de Derechos Humanos, se debe proteger la función de los jueces hasta la expiración de su mandato, y evitar toda influencia política en la adopción de decisiones. Asimismo, la independencia se cumple cuando se previenen tanto los conflictos de intereses como la intimidación[9].
Conforme a la jurisprudencia interamericana, vinculante para el Estado boliviano, la independencia de cualquier juez, en especial la de un juez constitucional en razón de la naturaleza de los asuntos sometidos a su conocimiento, supone que cuente con un adecuado proceso de nombramiento, con una duración establecida en el cargo y con una garantía contra presiones externas[10]. Por su vínculo estrecho con la vigencia efectiva del estado de derecho y la democracia representativa, los magistrados constitucionales deben gozar de garantías especialmente reforzadas para que cumplan con sus funciones relevantes para la tutela de derechos y para garantizar el principio de supremacía constitucional.
Al afectarse de manera arbitraria la permanencia de los jueces en su cargo se está vulnerando el derecho a la independencia judicial establecido en el artículo 8.1 de la Convención Americana, relativo a las garantías judiciales, así como el derecho de acceso y permanencia en condiciones generales de igualdad en el cargo público, reconocido en el artículo 23.1.c de la misma Convención.
Competencia: desde dos perspectivas: la jurídica, que conlleva la atribución de conocer y resolver una reclamación o disputa conforme a la autoridad emanada por ley; y la competencia profesional, referida a la capacidad, probidad e idoneidad del juez para ejercer como tal[11]. Con relación a esta segunda, en lo que respecta al proceso de elección de autoridades, es necesario que los elegidos para optar por los cargos de autoridades judiciales hayan cumplido con requerimientos sobre su capacidad profesional para ejercer dichos cargos.
Al respecto, los informes preliminares de la veeduría ciudadana Alianza Observación Ciudadana de la Democracia[12] subrayan la necesidad de establecer criterios claros y uniformes para promover la coherencia y eficacia en la aplicación de las normas, hacen notar que es crucial realizar una evaluación objetiva e integral del perfil profesional, trayectoria y capacidades de los postulantes para asegurar la selección de los más aptos. También es esencial mejorar la organización, el manejo de documentos y la claridad en los criterios de evaluación para fortalecer la integridad del proceso, también se observa la necesidad de criterios de valoración comunes en ambas comisiones, particularmente en cuanto a la experiencia profesional específica. La falta de estos parámetros mínimos deja un amplio margen de discrecionalidad en la determinación del tiempo de experiencia profesional.
Imparcialidad: como elemento subsecuente de la independencia de los jueces, se enfoca en el ejercicio del cargo de los jueces ya electos. Conforme a la Observación General 32 del Comité de Derechos Humanos, el principio de imparcialidad contempla dos atributos. Por un lado, los jueces no deben permitir que su fallo esté influenciado por sesgos o prejuicios personales, ni tener ideas preconcebidas sobre el asunto de controversia judicial. Este primer aspecto está determinado por la capacidad y decisión del juez[13]. Por otro lado, la imparcialidad depende del sistema judicial, reglamentos y códigos de conducta establecidos, es imperante un sistema de regulación que impida que el juez pueda actuar de manera discrecional, haciendo uso de medidas como la recusación, por ejemplo[14].
Los fallos controversiales del TCP y el uso discrecional de las acciones constitucionales, que por su naturaleza deberían tutelar derechos y no facilitar escenarios de inseguridad jurídica, plantean serias dudas respecto a la imparcialidad del ente encargado de garantizar la supremacía de la Constitución y de los derechos fundamentales, sin la garantía de un árbitro que dote de objetividad a un proceso fundamental para la restitución de una justicia idónea en Bolivia, todos los principios sobre los cuales se erige el acceso a la justicia se desvanecen.
En cuanto a los procesos de selección y nombramiento, la CIDH ha destacado la relación entre la independencia e imparcialidad judicial y la creación de mecanismos transparentes para la selección y ascenso de jueces, basados en calificaciones jurídicas. Esto requiere procedimientos abiertos al escrutinio social para reducir la discrecionalidad y la injerencia externa. Además, es necesario asegurar un proceso de elección y nombramiento transparente y adecuado, permitiendo a los jueces ejercer sus funciones de manera independiente e imparcial, y estableciendo procesos disciplinarios con garantías adecuadas.
De la misma manera, el proceso de preselección y su excesiva dilación están afectando a los derechos a votar y participar en asuntos públicos, como reconoce el artículo 23 de la Convención Americana de Derechos Humanos[15]:
Conforme a la interpretación de la Corte IDH, la inclusión del término “oportunidades” en el artículo 23 obliga a los Estados a “garantizar con medidas positivas que toda persona que formalmente sea titular de derechos políticos tenga la oportunidad real para ejercerlos”[16]. Incluso en escenarios en los que la ciudadanía no tenga participación directa a través del sufragio, debe ser parte activa en la dirección de los asuntos públicos, como la elección de autoridades judiciales.
[1] Cofr. GIEI-Bolivia: Informe sobre los hechos de violencia y vulneración de los derechos humanos ocurridos entre el 1 de septiembre y el 31 de diciembre de 2019, Cap. 4.A, 23 de julio de 2021. Consejo de Derechos Humanos, Informe del Grupo de Trabajo sobre el Examen Periódico Universal del Estado Plurinacional de Bolivia, 24 de febrero a 20 de marzo de 2020. Informe Alternativo ante el Comité de Derechos Humanos, preparado por una coalición de organizaciones de la sociedad civil de Bolivia, 2022
[2] Grupo Interdisciplinario de Expertos Independientes (GIEI)- BOLIVIA, Informe Final Sobre los hechos de violencia y vulneración de los derechos humanos ocurridos entre el 1 de septiembre y 31 de diciembre de 2019. 23 de julio de 2021
[3] A/HRC/50/36/Add.1
[4] CCPR/C/BOL/CO/4
[5] Cohesión social: el desafío para la consolidación de la Democracia en Bolivia: aprobado por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos el 20 de enero de 2024.
[6] 1. Toda persona tiene derecho a ser oída, con las debidas garantías y dentro de un plazo razonable, por un juez o tribunal competente, independiente e imparcial, establecido con anterioridad por la ley, en la sustanciación de cualquier acusación penal formulada contra ella, o para la determinación de sus derechos y obligaciones de orden civil, laboral, fiscal o de cualquier otro carácter.
[7] Comité de Derechos Humanos. Observación General No. 32, Artículo 14 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos. El derecho a un juicio imparcial y a la igualdad ante los tribunales y cortes de justicia, CCPR/C/GC/32, 23 de agosto de 2007.
[8] Ibíd.
[9] Ibíd.
[10] Corte Interamericana, caso Tribunal Constitucional vs. Perú, párr. 75
[11] Informe de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos “Garantías para la independencia de las y los operadores de justicia. Hacia el fortalecimiento del acceso a la justicia y el estado de derecho en las Américas”, OEA/Ser.L/V/II, 5 de diciembre 2013.
[12] https://redunitas.org/download/informe-preliminar-de-veeduria/, https://redunitas.org/download/segundo-informe-preliminar-de-veeduria/
[13] Comité de Derechos Humanos. Observación General No. 32, Artículo 14 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos. El derecho a un juicio imparcial y a la igualdad ante los tribunales y cortes de justicia, CCPR/C/GC/32, 23 de agosto de 2007.
[14] Ibíd.
[15] Todos los ciudadanos deben gozar de los siguientes derechos y oportunidades:
a. de participar en la dirección de los asuntos públicos, directamente o por medio de representantes libremente elegidos;
b. de votar y ser elegidos en elecciones periódicas auténticas, realizadas por sufragio universal e igual y por voto secreto que garantice la libre expresión de la voluntad de los electores, y
c. de tener acceso, en condiciones generales de igualdad, a las funciones públicas de su país […].
[16] Cfr. Caso Castañeda Gutman Vs. México. Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 6 de agosto de 2008. Serie C No. 184, párr. 145.
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Claudia Terán es abogada especialista en Derechos Humanos.
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